"แร่" ทรัพย์ในดิน สินใต้ถุนบ้าน? (3) "สัมปทาน" ในกฎหมายแร่

Mon, 06/13/2011 - 11:38 -- ประชาธรรม

 

แน่นอนว่าแร่เป็นสิ่งที่จำเป็นในการดำรงชีวิตของมนุษย์ แต่หลายครั้งหลายครา การได้มาซึ่งแร่ชนิดต่างๆ กลับต้องแลกมาด้วยการทำลายธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมถึงพืชพรรณสัตว์ป่าและวิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่น ในประเทศไทยมีกรณีความขัดแย้งในการทำเหมืองแร่เกือบทุกพื้นที่ที่มีการสัมปทาน ทั้งที่เกิดขึ้นแล้ว และยังไม่ได้เกิด เป็นบทเรียนในการคำนวนผลได้-เสียเป็นอย่างดี

ประชาธรรมจึงขอนำเสนอซีรีย์ "แร่" ทรัพย์ในดิน สินใต้ทุนบ้าน ? เป็นบทความจากนิตยาสาร "เส้นทางสีเขียว (Green line) ฉบับที่ 29 เดือนมกราคม-เมษายน 54  ของ กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อมกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นการให้ข้อมูลการทำเหมืองแร่ในประเทศไทย เปรียบเทียบความคุ้มค่าระหว่างการทำเหมืองแร่กับทรัพยากร ธรรมชาติ วิถีชีวิตที่ต้องเสียไป

 

 

หลักใหญ่ใจความสำคัญของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ.2510 หรือเรียกสั้นๆ ว่ากฎหมายแร่ ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน คือการให้ "สัมปทาน"

เนื้อหาของกฎหมายโดยรวมเป็นไปในลักษณะเอื้อประโยชน์ให้มีสัมปทาน "สำรวจแร่" และ "ทำเหมืองแร่" อย่างถึงที่สุด เนื่องด้วยเป็นกฎหมายที่เริ่มร่างและประกาศใช้ในช่วงคาบเกี่ยวกันของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504 - 2509) และ 2 (พ.ศ.2510 - 2514) ที่มุ่งส่งเสริมให้เอกชนทั้งในและนอกประเทศลงทุนด้านอุตสาหกรรมเหมืองแร่ให้ขยายตัวเติบโตมากขึ้น เพื่อให้เศรษฐกิจเจริญเติบโตเป็นพลังขับเคลื่อนในการพัฒนาประเทศให้มีความเจริญและทันสมัย

ด้วยเจตจำนงที่เปิดกว้างเช่นนี้จึงทำให้เนื้อหาในส่วนควบคุม ติดตาม ตรวจสอบ กำกับ ดูแล รวมทั้งบทลงโทษต่อการสำรวจและทำเหมืองแร่ "อ่อนแอ" เช่นกัน

ดังนั้น ด้วยกลไกที่ถูกออกแบบให้สวนทางกันเช่นนี้ คำจำกัดความของกฎหมายแร่ที่เหมาะสมที่สุดก็คือ "สัมปทาน" ที่เอื้อประโยชน์ให้นักลงทุนอย่างเปิดเผย

 

สัมปทานเพื่อนักลงทุน

กฎหมายแร่ได้แยก "แร่" ที่เป็น "ส่วนหนึ่งในเนื้อดิน" หรือ "เนื้อเดียวกับที่ดิน" ออกจากกัน ด้วยการออกกฎบังคับมิให้ผู้ใดสำรวจหรือทำเหมืองแร่ในที่ใด ไม่ว่าที่นั้นจะเป็นสิทธิของบุคคลใดหรือไม่ก็ตาม เว้นแต่จะได้รับสัมปทานจากรัฐ

การบัญญัติเช่นนี้ก็คือทำให้ "แร่เป็นของรัฐ" เพื่อที่รัฐจะหาผลประโยชน์จากแร่ในแผ่นดินที่เป็นกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของประชาชนได้อย่างเต็มที่ ด้วยการออกกฎให้ผู้ประกอบการหรือนักลงทุนต้องเสีย "ค่าภาคหลวงแร่" รวมทั้งภาษีและผลประโยชน์พิเศษในรูปแบบอื่นๆ ให้กับรัฐเท่านั้น

ดังเช่นตัวอย่างที่เกิดขึ้นกับชาวบ้านเขาหม้อ ต.เขาเจ็ดลูก อ.ทับคล้อ จ.พิจิตร ในกรณีการทำเหมืองทองคำของบริษัทเอกชนรายหนึ่ง มูลค่าของทองคำที่บริเวณเขาหม้อมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 7 - 9 ล้านบาทต่อไร่ แต่คนในหมู่บ้านเขาหม้อถูกบังคับหรือหลอกลวงให้ขายที่ดินให้กับเจ้าของเหมืองทองคำเฉลี่ยประมาณไร่ละ 3 แสน 1 หมื่นบาท ส่วนรัฐบาลไทยคาดว่าจะได้เงินภาษีในรูปค่าภาคหลวงแร่ประมาณไร่ละ 2 แสน 7 พันบาท ตลอดอายุสัมปทาน ขณะที่มูลค่าทองคำที่ผลิตได้บนพื้นที่ 3,725 ไร่ สูงถึง 27,994 ล้านบาท ตลอดอายุสัมปทานเช่นเดียวกัน

ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นข้อเท็จจริงข้อหนึ่งที่สำคัญมาก นั่นก็คือการให้สัมปทานทำเหมืองทองคำในครั้งนี้ไม่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและสังคมเลย หากเปรียบเทียบระหว่างทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่สูญเสียไป รวมทั้งสภาพสังคมของหมู่บ้านเขาหม้อที่ล่มสลายไปพร้อมๆ กันด้วย ส่วนอัตราค่าภาคหลวงแร่ รวมทั้งภาษีและผลประโยชน์พิเศษในรูปแบบอื่นๆ ที่รัฐได้นั้นก็ต่ำมากเสียจนไม่เพียงพอต่อการชดเชย ชดใช้ เยียวยา ฟื้นฟูผลกระทบที่เกิดขึ้นกับสุขภาวะของประชาชนและสภาพแวดล้อมที่เขาหม้อ

หลักการเช่นนี้ทำให้เห็นว่ารัฐออกกฎหมายเพื่อบังคับให้มีการเข้าไปสำรวจและทำเหมืองแร่ได้โดยง่าย จนทำให้ที่ดินกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของประชาชน รวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ที่ชุมชนท้องถิ่นใช้สอยร่วมกันเสียสภาพจนไม่สามารถใช้ทำการเกษตร หาอยู่หากิน หรือใช้ประโยชน์อื่นใดได้ แต่รัฐกลับได้ผลประโยชน์จากการขายแร่แต่เพียงผู้เดียว โดยผลประโยชน์ที่ได้รับก็ไม่เพียงพอที่จะนำมาฟื้นฟูเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อสุขภาวะของประชาชนและสภาพแวดล้อมให้กลับคืนสู่ภาวะปกติได้

 

กลุ่มทุนสัมปทานเหมืองแร่ผนึกรวมกับอำนาจรัฐ

ไม่เพียงเท่านั้น กฎหมายแร่และกฎหมายประกอบ เช่น พระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ.2526 ถูกออกแบบมาเพื่อให้กลุ่มทุนสัมปทานเหมืองแร่ผนึกรวมเข้ากับอำนาจรัฐอย่างเข้มแข็ง ด้วยเหตุผลที่ต้องการให้กลุ่มทุนสัมปทานเหมืองแร่ประสานผลประโยชน์กับรัฐได้อย่างแนบเนียนนั่นเอง ในกฎหมายเหล่านั้นได้ให้สิทธิแก่กลุ่มทุนสัมปทานเหมืองแร่เข้าไปเป็น "คณะกรรมการร่วมกับภาครัฐ" โดยมีอำนาจหน้าที่ในการเสนอแนะ ให้ความเห็น และให้คำปรึกษาในด้านการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่ และนโยบายอุตสาหกรรมเหมืองแร่แก่รัฐ เพื่อให้รัฐออกมาตรการหรือนโยบายส่งเสริมและพัฒนาอุตสาหกรรมเหมืองแร่ที่เป็นประโยชน์กับฝ่ายผู้ลงทุน เช่น การได้สิทธิขาดในการสำรวจและทำเหมืองแร่ระยะยาว ออกมาตรการส่งเสริมการลงทุนด้วยการงดเว้นหรือลดหย่อนภาษีต่างๆ ส่งเสริม สนับสนุนการศึกษา ค้นคว้า วิจัย และทดลองเกี่ยวกับอุตสาหกรรมแร่เพื่อเป็นประโยชน์ให้กับนักลงทุนในการต่อยอดขอสัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่ต่อไป การกำหนดบทลงโทษที่เบาและยกเว้นโทษให้กับผู้ประกอบการเหมืองแร่และเจ้าหน้าที่รัฐ เป็นต้น 

 

บทยกเว้นโทษให้กับนักลงทุนสัมปทาน

โสธิดา นุราช ได้เขียนไว้ในบทความ บทลงโทษของกฎหมายแร่ ในวารสารสัมปทาน ผลิตโดยโครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านทรัพยากรแร่ กลุ่มนิเวศวัฒนธรรมศึกษา โดยพบว่าบทลงโทษหรือความรับผิดที่ผู้ประกอบการเหมืองแร่สมควรได้รับจากการละเมิดสิทธิต่างๆ เช่น สิทธิในที่ดินทำกิน สิทธิในที่อยู่อาศัย สิทธิในการทำมาหากิน สิทธิในทรัพย์สิน ไปจนถึงสิทธิในชีวิต ซึ่งเกิดจากการกระทำที่ละเลย เพิกเฉย งดเว้น หรือประมาทจนเป็นเหตุให้เกิดอันตราย เช่น การปล่อยน้ำที่ปนเปื้อนเป็นพิษจากเหมืองแร่ลงทางน้ำสาธารณะที่ประชาชนได้ใช้น้ำเพื่อการดื่ม ใช้สอยในครัวเรือนและการเกษตร รวมทั้งเป็นแหล่งหาพรรณพืชไม้น้ำและจับสัตว์น้ำ การปิดกั้นทำลายหรือทำให้เสื่อมประโยชน์แก่ทางสาธารณะ การทำให้แร่มีพิษหรือสิ่งที่มีพิษที่ได้จากกระบวนการผลิตเป็นอันตรายต่อบุคคล สัตว์ พืช หรือสิ่งแวดล้อม เป็นต้น รวมถึงการไม่ปฏิบัติตามข้อสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างกันซึ่งเป็นแบบแผนที่กำหนดกันไว้ เช่น ข้อตกลงในรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งแท้จริงแล้วแทบไม่สามารถบังคับเอาผิดกับผู้ประกอบการเหมืองแร่ได้เลย เนื่องเพราะกฎหมายแร่มีบทลงโทษที่อ่อนแอมากซึ่งผู้ประกอบการเหมืองแร่ไม่มีความเกรงกลัวแต่อย่างใด จึงทำให้บทบัญญัติสำคัญที่เป็นการละเมิดสิทธิจนนำมาสู่ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับสุขภาวะของประชาชนและสภาพแวดล้อมในเขตเหมืองแร่และบริเวณโดยรอบเขตเหมืองแร่เสมือนเป็นการ "ยกเว้นโทษ" เพื่อให้ดำเนินการต่อไปได้

มาตราสำคัญที่ยกเว้นบทลงโทษของ พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ.2510

วิเคราะห์โดยโครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านทรัพยากรแร่

 

พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ.2510

ประเด็นยกเว้นโทษ

มาตรา 44  ผู้ใดประสงค์จะขอประทานบัตร ให้ยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ พร้อมด้วยหลักฐานที่เชื่อถือได้ว่าพบแร่หรือมีแร่ชนิดที่ประสงค์จะเปิดการทำเหมืองอยู่ในเขตคำขอนั้น และผู้ยื่นคำขอจะเสนอให้ผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รัฐในกรณีที่ได้รับประทานบัตรตามหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีกำหนดด้วยก็ได้

 

การขอประทานบัตรจะขอได้เขตหนึ่งไม่เกินคำขอละสามร้อยไร่ เว้นแต่การขอประทานบัตรทำเหมืองในทะเลและการขอประทานบัตรทำเหมืองใต้ดิน

 

มาตรา 45  รัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดเขตเหมืองแร่ให้แก่ผู้ขอประทานบัตรสำหรับทำเหมืองใต้ดินได้ไม่เกินรายละหนึ่งหมื่นไร่ และสำหรับทำเหมืองในทะเลได้ไม่เกินรายละห้าหมื่นไร่

 

ในกรณีเพื่อประโยชน์แห่งรัฐ รัฐมนตรีโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีจะกำหนดเขตเหมืองแร่ให้แก่ผู้ขอประทานบัตรสำหรับทำเหมืองใต้ดิน หรือสำหรับทำเหมืองในทะเลเกินที่กำหนดในวรรคหนึ่งก็ได้

การให้อำนาจ รมต. และ ครม. สามารถขยายเขตเหมืองแร่ออกไปอย่างไม่มีขอบเขตจำกัดเป็นไปเพื่อตอบสนองนักลงทุนสัมปทานมากเสียจนไม่ประเมินกำลังบุคลากร ขีดความสามารถและความรับผิดชอบของส่วนราชการและผู้ถือประทานบัตรที่จะควบคุมผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพไม่ให้เป็นอันตรายต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อมได้ เป็นการให้อำนาจที่เป็นไปในทาง "ลุแก่อำนาจ" จนเกินไป

มาตรา 48  เพื่อประโยชน์แก่การรังวัด ให้พนักงานเจ้าหน้าที่และคนงานของพนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าไปในที่ดินของผู้มีสิทธิในที่ดินหรือผู้ครอบครองในเวลากลางวันได้  แต่จะต้องแจ้งให้ผู้มีสิทธิในที่ดินหรือผู้ครอบครองทราบเสียก่อนและให้ผู้มีสิทธิในที่ดินหรือผู้ครอบครองที่ดินนั้นอำนวยความสะดวกตามควรแก่กรณี

 

ในกรณีต้องสร้างหมุดหลักฐานแผนที่ในที่ของผู้ใด พนักงานเจ้าหน้าที่และคนงานของพนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสร้างหมุดหลักฐานลงได้ตามความจำเป็น

 

ในการรังวัด เมื่อมีความจำเป็นและโดยสมควร พนักงานเจ้าหน้าที่และคนงานของพนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจที่จะขุดดิน ตัดต้นไม้หรือรานกิ่งไม้ หรือกระทำการอย่างอื่นแก่สิ่งที่กีดขวางต่อการรังวัดได้เท่าที่จำเป็น ทั้งนี้ ให้คำนึงถึงการที่จะให้เจ้าของได้รับความเสียหายน้อยที่สุด

การกระทำเพียงแค่แจ้งให้ทราบโดยที่ไม่มีการกำหนดระยะเวลาการแจ้งล่วงหน้า ทั้งยังไม่ต้องรอให้ผู้มีสิทธิในที่ดินอนุญาตหรือให้ความยินยอมก่อน น่าจะเป็นการบุกรุกที่ดินหรือละเมิดล่วงเกินสิทธิในที่ดินของผู้เป็นเจ้าของที่ดินจนเกินสมควร รวมทั้งการที่พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจที่จะขุด ตัดต้นไม้หรือรานกิ่งไม้ หรือกระทำการอย่างอื่นแก่สิ่งที่กีดขวางต่อการรังวัดได้เท่าที่จำเป็น  ทั้งนี้ ให้คำนึงถึงการที่จะให้เจ้าของได้รับความเสียหายน้อยที่สุด ซึ่งแม้จะกำหนดว่าเฉพาะกรณีมีความจำเป็นและต้องทำให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุด ก็ยังถือเป็นเรื่องที่ละเมิดสิทธิของเจ้าของที่ดินและควรได้รับอนุญาตก่อนเช่นเดิม นอกจากนี้หากได้มีการก่อให้เกิดความเสียหายขึ้น ผู้มีสิทธิในที่ดินหรือเจ้าของที่ดินนั้นก็ควรมีสิทธิได้รับค่าชดเชยความเสียหายนั้นด้วย

 

 

มาตรา 59  การปลูกสร้างอาคารเกี่ยวกับการทำเหมือง การจัดตั้งสถานที่เพื่อการแต่งแร่หรือการเก็บขังน้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทรายจะกระทำนอกเขตเหมืองแร่มิได้ เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดในใบอนุญาตนั้น

 

ผู้รับใบอนุญาตตามวรรคหนึ่ง ต้องเสียค่าธรรมเนียมเพื่อใช้เนื้อที่ในการนั้นเสมือนหนึ่งการใช้เนื้อที่ในการทำเหมือง    

เป็นการเขียนกฎหมายเพื่อละเว้นการปฏิบัติในสิ่งที่สมควรปฏิบัติอย่างเข้มงวดเพื่อป้องกันผลกระทบที่จะเกิดขึ้น โดยจงใจละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบ ควบคุม กำกับ ดูแลผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจากการทำเหมืองแร่ เพื่อเปิดช่องให้สามารถอนุญาตให้มีการเก็บขังน้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทรายนอกเขตเหมืองแร่ได้ ซึ่งการเก็บขังน้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทรายนอกเขตเหมืองแร่เป็นสิ่งที่ไม่ควรทำอย่างยิ่ง เพราะควบคุมผลกระทบได้ยาก    

 

มาตรา 62  ห้ามมิให้ผู้ถือประทานบัตรทำเหมืองใกล้ทางหลวงหรือทางน้ำสาธารณะภายในระยะห้าสิบเมตร เว้นแต่ประทานบัตรกำหนดไว้ให้ทำได้ หรือได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดในใบอนุญาตนั้น    

มาตรา 62, 63, 64 และ 67 ได้กำหนดมาตรการป้องกันผลกระทบเอาไว้ ซึ่งเป็นข้อกำหนดเพื่อป้องกันผลกระทบต่อสาธารณสมบัติซึ่งมีไว้เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน แต่หากผู้ประกอบการเหมืองแร่ไม่สามารถปฏิบัติได้ กฎหมายก็เปิดช่องให้มีการขออนุญาตไม่ปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนดได้ โดยอ้างเหตุว่ามีความจำเป็น ย่อมเท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ถือประทานบัตรละเว้นหรือจงใจทำเหมืองโดยไร้ความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อม สังคมและสุขภาพของประชาชน ทั้งที่ไม่น่าจะมีความจำเป็นตามที่อ้างเพราะผู้ประกอบการเหมืองแร่จะต้องทำการศึกษาวางแผนก่อนเริ่มดำเนินกิจการให้รอบคอบก่อนแล้ว    

 

การบัญญัติเช่นนี้เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ถือประทานบัตรละเว้นหรือจงใจทำเหมืองโดยไร้ความรับผิดชอบอย่างรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อม สังคมและสุขภาพของประชาชน

 

 

มาตรา 63  ห้ามมิให้ผู้ถือประทานบัตรปิดกั้น ทำลาย หรือกระทำด้วยประการใดให้เป็นการเสื่อมประโยชน์แก่ทางหลวงหรือทางน้ำสาธารณะ เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดในใบอนุญาตนั้น

มาตรา 64  ห้ามมิให้ผู้ถือประทานบัตรทดน้ำหรือชักน้ำจากทางน้ำสาธารณะ ไม่ว่าจะอยู่ภายในหรือภายนอกเขตเหมืองแร่ เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดในใบอนุญาตนั้น

 

คำขอรับใบอนุญาตทดน้ำหรือชักน้ำจากทางน้ำสาธารณะให้แสดงแผนที่และวิธีการที่จะทดน้ำหรือชักน้ำโดยละเอียด                                       

 

มาตรา 67  ห้ามมิให้ผู้ถือประทานบัตรปล่อยน้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทราย อันเกิดจากการทำเหมืองออกนอกเขตเหมืองแร่  เว้นแต่น้ำนั้นจะมีความขุ่นข้น หรือมูลดินทรายไม่เกินอัตราที่กำหนดในกฎกระทรวง      

 

ในกรณีจำเป็นรัฐมนตรีมีอำนาจออกใบอนุญาตยกเว้นการบังคับตามวรรคหนึ่งได้ โดยกำหนดเงื่อนไขตามที่เห็นสมควร

มาตรา 68  น้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทรายที่ผู้ถือประทานบัตรปล่อยออกนอกเขตเหมืองแร่ แม้ได้ปฏิบัติตามมาตรา 67 แล้วก็ดี ผู้ถือประทานบัตรจะต้องจัดการป้องกันมิให้น้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทรายนั้นไปทำให้ทางน้ำสาธารณะตื้นเขินหรือเสื่อมประโยชน์แก่การใช้ทางน้ำนั้น

ในกรณีจำเป็นรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศกำหนดทางน้ำสาธารณะ เพื่อให้ผู้ถือประทานบัตรรายหนึ่งหรือหลายรายใช้เป็นที่สำหรับปล่อยถ่ายน้ำขุ่นข้นหรือมูลดินทราย โดยกำหนดให้ผู้ถือประทานบัตรเสียค่าตอบแทนเพื่อคุ้มค่าบำรุงรักษาและชดใช้ความเสียหาย และกำหนดเงื่อนไขตามที่เห็นสมควร

เมื่อผลกระทบเหล่านี้เกิดขึ้นกับพืชพรรณธรรมชาติ  พืชผลทางการเกษตร สัตว์น้ำ สัตว์ป่า สัตว์เลี้ยง หรือแม้แต่ตัวมนุษย์เองก็ล้วนแล้วแต่ได้รับความเดือนร้อนเสียหายเป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะผลผลิตทางการเกษตรเสียหาย วงจรพืชและสัตว์ซึ่งเป็นแหล่งอาหารของมนุษย์ได้รับความเสียหาย หรือแม้แต่ตัวมนุษย์ที่ล้มป่วยหรือถึงความตาย  แต่ความรับผิดของผู้ประกอบการเหมืองแร่มีเพียงค่าปรับ 1-2 พันบาท เท่านั้น (ตามมาตรา 136 และ 138 ของพระราชบัญญัติแร่ 2510)

 

ซึ่งเป็นค่าปรับที่ไม่สามารถนำมาชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ หรือเป็นค่าปรับที่ไม่สมน้ำสมเนื้อกับผลจากการกระทำ เพราะกฎหมายมีเจตนาผลักภาระให้ประชาชนหรือผู้ได้รับความเสียหาย/ผลกระทบไปฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายกับรัฐหรือผู้ประกอบการเหมืองแร่เอาเองในภายหลัง ทั้ง ๆ ที่บางเรื่องเป็นเรื่องที่ต้องแก้ไขในทันทีทันใด ไม่สามารถรอการฟ้องร้องคดีต่อศาลได้ เช่น ความเจ็บป่วยของผู้คน ถ้ามัวแต่ฟ้องร้องคดีกัน กว่าจะอุทธรณ์และฎีกาคนเจ็บป่วยคงล้มตายกันหมด

มาตรา 69  ในการทำเหมืองหรือแต่งแร่ ห้ามมิให้ผู้ถือประทานบัตรกระทำหรือละเว้นกระทำการใดอันน่าจะเป็นเหตุให้แร่ที่มีพิษหรือสิ่งอื่นที่มีพิษก่อให้เกิดอันตรายแก่บุคคล สัตว์ พืช หรือทรัพย์สิน

มาตรา 70  พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าไปในเขตเหมืองแร่เพื่อตรวจการทำเหมืองได้ทุกเวลา ให้ผู้ครอบครองเขตเหมืองแร่นั้นอำนวยความสะดวกตามควรแก่กรณี และให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสั่งเป็นหนังสือแก่ผู้ถือประทานบัตรให้จัดการป้องกันอันตรายอันอาจเกิดจากการทำเหมืองหรือแต่งแร่ได้

มาตรา 71  ในกรณีที่เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่เห็นว่าการทำเหมืองหรือแต่งแร่จะเป็นอันตรายแก่บุคคล สัตว์ พืช หรือทรัพย์สิน ให้มีอำนาจสั่งเป็นหนังสือแก่ผู้ถือประทานบัตรให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขวิธีการทำเหมืองหรือแต่งแร่ตามที่เห็นว่าจำเป็นเพื่อป้องกันอันตรายนั้นได้ และมีอำนาจสั่งเป็นหนังสือให้หยุดการทำเหมืองหรือแต่งแร่เสียทั้งสิ้น หรือส่วนหนึ่งส่วนใดได้ตามที่เห็นสมควร

บทลงโทษที่บัญญัติไว้ในมาตรา 137 สำหรับการกระทำผิดตามมาตรา 71 กำหนดไว้ว่าหากไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่เพียงแค่ระวางโทษจำคุกไม่เกินสามเดือน หรือปรับไม่เกินห้าพันบาทเท่านั้น และรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งเพิกถอนประทานบัตรได้ ซึ่งไม่สอดคล้องสมเหตุสมผลกับความเจ็บป่วยหรือความตายที่มนุษย์และสิ่งมีชีวิตอื่นในสภาพแวดล้อมได้รับ

 

ถึงแม้ว่าในบทลงโทษในมาตรา 137 จะให้อำนาจรัฐมนตรีสั่งเพิกถอนประทานบัตรได้ แต่ก็เป็นไปในลักษณะให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้ดุลยพินิจ ไม่ได้มีลักษณะบังคับว่าถ้าไม่ปฏิบัติตามจะต้องยึดคืนประทานบัตร เพื่อความเข้มงวดและเกรงกลัวที่ผู้ประกอบการเหมืองแร่จะได้ยึดถือปฏิบัติ เช่น พนักงานเจ้าหน้าที่ตักเตือนแล้ว 2 ครั้ง ยังไม่ปฏิบัติตามก็ให้ยึดคืนประทานบัตรเสีย ซึ่งเป็นข้อบังคับเลยไม่ใช่การใช้ดุลยพินิจ

 

จึงมักพบเห็นอยู่เสมอว่าเจ้าหน้าที่รัฐเพียงว่ากล่าวตักเตือนเท่านั้น ยังไม่เคยมีการใช้ดุลยพินิจยึดคืนประทานบัตรแต่อย่างใด

มาตรา 72  บรรดาขุม หลุม หรือปล่อง ที่ไม่ได้ใช้ในการทำเหมืองแล้ว ให้ผู้ถือประทานบัตรจัดการถมหรือทำที่ดินให้เป็นตามเดิมเสียทุกแห่ง ไม่ว่าประทานบัตรนั้นจะสิ้นอายุแล้วหรือไม่ เว้นแต่ประทานบัตรได้กำหนดเป็นอย่างอื่น หรือเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่จะได้สั่งเป็นหนังสือกำหนดเป็นอย่างอื่นด้วยความเห็นชอบของอธิบดี

ในกรณีที่มิได้มีการปฏิบัติตามวรรคหนึ่ง เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่มีอำนาจสั่งเป็นหนังสือให้ผู้ถือประทานบัตรนั้นจัดการถมหรือทำที่ดินให้เป็นตามเดิม ผู้ถือประทานบัตรต้องปฏิบัติให้เสร็จภายในเก้าสิบวันนับแต่วันได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว

บทลงโทษในมาตรา 139 สำหรับการกระทำผิดที่ไม่ปฏิบัติตามมาตรา 72 กำหนดไว้เพียงระวางโทษปรับไม่เกินสองพันบาท และต้องรับผิดชดใช้ค่าใช้จ่ายในการทำที่ดินนั้นให้เป็นไปตามเดิม แต่เนื่องจากในมาตรา 72 ได้มีบทบัญญัติ "เว้นแต่ประทานบัตรได้กำหนดเป็นอย่างอื่น" จึงมักพบเห็นอยู่เสมอว่าเจ้าหน้าที่รัฐมักกำหนดให้ละเว้นเพื่อไม่ต้องรับผิดตามมาตรา 72 และ 139 เอาไว้ในประทานบัตรทั้งหมด จึงไม่มีผู้ประกอบการรายใดต้องรับผิดชดใช้ค่าใช้จ่ายในการฟื้นฟูเพื่อทำให้ที่ดินเป็นไปตามเดิมแต่อย่างใด

 

หลายมาตราในกฎหมายแร่ฉบับที่ใช้อยู่นี้บัญญัติให้อำนาจแก่รัฐมนตรี รวมถึงเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ สามารถพิจารณาขยายหรือยกเว้นข้อบังคับที่กฎหมายวางไว้เป็นมาตรการในการควบคุมดูแลการประกอบกิจการเหมืองแร่มิให้ก่อผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสร้างความเดือดร้อนให้แก่ชุมชนเกินสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์กับฝ่ายผู้ประกอบการเหมืองแร่แต่ฝ่ายเดียว โดยอ้างเหตุผลเพื่อประโยชน์แห่งรัฐ ซึ่งไม่มีหลักเกณฑ์การพิจารณาที่ชัดเจนว่าอย่างไรจึงจะเรียกว่าเพื่อประโยชน์แห่งรัฐ (การดำรงชีวิตอยู่อย่างสงบและปลอดภัยของประชาชนเป็นประโยชน์แห่งรัฐหรือไม่) และอาจเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่รัฐแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม จึงทำให้บทลงโทษที่เหลือแทบไม่มีความหมายอันใด เพราะเป็นบทลงโทษที่ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่รัฐทั้งสิ้น

แม้ว่าในกฎหมายแร่จะมีข้อบังคับในหลายๆ มาตราให้ยึดคืนประทานบัตรได้หากไม่ปฏิบัติตามที่พนักงานเจ้าหน้าที่รัฐสั่ง แต่ในความเป็นจริงเมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่รัฐมีความสนิทแนบแน่นกับผู้ประกอบการเหมืองแร่ เพื่อผลักดันอุตสาหกรรมเหมืองแร่ให้เจริญเติบโตตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายแร่บัญญัติไว้ จึงยังไม่เคยมีการใช้ดุลยพินิจยึดคืนประทานบัตรแต่อย่างใด มีแต่เพียงว่ากล่าวตักเตือนและปรับเล็กๆ น้อยๆ เท่านั้น บทลงโทษที่เขียนเอาไว้จึงกลายเป็น "บทยกเว้นโทษ" ไปเกือบหมดสิ้น

 

2545 พ.ร.บ.แร่ เพื่อเหมืองใต้ดิน

ย้อนกลับไปในปี 2541 กรมทรัพยากรธรณี (ปัจจุบัน กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ทำหน้าที่ส่งเสริมและอนุญาตให้สัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่แทนกรมทรัพยากรธรณี) กระทรวงอุตสาหกรรม เสนอแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ.2510 โดยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย นำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ในปี 2543 รัฐสภาได้ลงมติเป็นเอกฉันท์ให้ผ่านการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.แร่ ในเดือนธันวาคมปี 2545

ตามความจริงที่เข้าใจได้ของทุกฝ่าย เมื่อ พ.ร.บ.แร่ 2510 ล้าสมัย มีจุดอ่อน และเอื้อประโยชน์ต่อผู้ประกอบการ กฎหมายก็ควรจะมีการปรับแก้ หรือเปลี่ยนแปลงนโยบายในการบริหารจัดการทรัพยากรแร่ ที่ควรจะมีการทบทวนการประกาศจัดเขตแหล่งแร่ที่คำนึงถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เศรษฐศาสตร์ ทรัพยากร รวมถึงทบทวนการให้ประทานบัตรในระยะยาวแก่ผู้ประกอบการ และทบทวนผลประโยชน์ในการเก็บค่าภาคหลวง ตามหลักวิชาการ เชิงเศรษฐศาสตร์ทรัพยากร รวมถึงการปรับปรุงรูปแบบการให้ผลประโยชน์ในระดับตำบลและชุมชนที่ได้รับผลกระทบ มีกลไกการคุ้มครองสิทธิให้กับประชาชน และการมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติตามรัฐธรรมนูญ

แต่ท้ายที่สุด เจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.แร่ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 กลับเปิดทางให้มีการทำเหมืองใต้ดินที่ครอบคลุมพื้นที่ได้กว้างขวางขึ้น โดยระบุสาระสำคัญเรื่องการทำเหมืองใต้ดิน ไว้ในหมวด 4/1 ใน มาตรา 88/3

"การทำเหมืองใต้ดินผ่านใต้ดินของที่ดินใดที่มิใช่ที่ว่าง หากอยู่ในระดับความลึกจากผิวดินไม่เกินหนึ่งร้อยเมตร ผู้ยื่นคำขอประทานบัตรต้องแสดงหลักฐานต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ว่าผู้ขอจะมีสิทธิทำเหมืองในเขตที่ดินนั้นได้"

ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.แร่ 2510 (โดย พ.ร.บ.แร่ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545) ก็เพื่อจะอนุญาตให้มีการทำเหมืองแร่ใต้ดินทั่วประเทศไทยได้ โดยให้สิทธิผู้ขอสัมปทานทำเหมืองใต้ดินที่ลึกกว่า 100 เมตร มีสิทธิทำเหมืองใต้ดินล่วงแดนกรรมสิทธิ์ของผู้อื่น โดยให้มีการจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมประกอบการยื่นคำขอประทานบัตรทำเหมืองใต้ดิน และต้องมีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในพื้นที่ แต่ก็จำกัดผู้มีส่วนได้เสียเฉพาะผู้อยู่ในเขตเหมืองเท่านั้นที่สามารถเข้าร่วมการปรึกษาหารือเบื้องต้นได้

นั่นคือสาเหตุที่องค์กรชาวบ้าน องค์กรพัฒนาเอกชน และองค์กรวิชาการ หลายฝ่ายออกมาคัดค้านอย่างหนัก โดยโยงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของการแก้กฎหมายที่ยังคงริดรอนสิทธิของชุมชน เอื้อประโยชน์ให้นายทุนไม่ต้องแบกรับภาระการซื้อที่ดินทั้งจากชุมชนและเจ้าของที่ดิน ไม่ต้องแสดงหลักฐานการมีสิทธิการทำเหมืองในพื้นที่ขอประทานบัตร ซึ่งเกิดขึ้นหลังมีการสำรวจพบแร่โปแตช และเกลือหินปริมาณมหาศาลใต้ผืนดินในภาคอีสาน และนำไปสู่การยื่นขอสำรวจและผลิตแร่โปแตชจากนายทุนในหลายจังหวัดของภาคอีสานกว่า 5 แสนไร่ และยังเป็นการเบิกทางไว้เพื่อรองรับแผนพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่องจากแร่เกลือหินและโปแตชในภาคอีสานในอนาคต

ถึงแม้จะมีเสียงเรียกร้องให้แก้ไขเนื้อหาของกฎหมายแร่ใหม่อยู่ตลอดเวลา โดยเฉพาะการผลักดันในหลักคิดใหม่ คือทำอย่างไรจะให้ทรัพยากรแร่เป็นการใช้ประโยชน์ร่วมกันอย่างเป็นธรรมระหว่างรัฐ ประชาชนที่เป็นเจ้าของที่ดิน และสาธารณะ ทำอย่างไรที่จะให้ทรัพยากรแร่เป็นทรัพยากรที่สร้างความเข้มแข็งให้กับประชาชนในชาติได้อย่างจริงจัง ทำอย่างไรให้การประเมินการใช้ประโยชน์ทรัพยากรแร่มีการรวมไว้ซึ่งมิติสังคม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ รวมถึงความคุ้มค่าในการอนุรักษ์ทรัพยากรแร่ไว้เพื่อโอกาสพัฒนาในอนาคตโดยใช้หลักการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) ที่ถูกนำมากล่าวถึงอย่างมากในช่วงเวลานี้

แต่ในที่สุดกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ได้ผลักดันให้เกิดการแก้ไข พ.ร.บ.แร่ พ.ศ.2510 โดยไม่ฟังความคิดเห็นของภาคประชาชน อีก 2 ครั้ง กล่าวคือ ครั้งแรกเมื่อเดือนตุลาคม 2551 กระทรวงอุตสาหกรรมเสนอ "ร่างพระราชบัญญัติแร่ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ...." โดยขอแก้ไขเพิ่มเติมเพียงมาตราเดียว เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ให้มีบทบัญญัติสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2550 ในเรื่องการมีส่วนร่วมในการอนุรักษ์จัดการและการตัดสินใจเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ โดยให้ชุมชน ชุมชนท้องถิ่น องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์กรเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือผู้มีส่วนได้เสียได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นประกอบทุกครั้ง ก่อนการพิจารณาอนุญาตให้ประกอบกิจการตามพระราชบัญญัติแร่ 2510

ต่อมาเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2552 กระทรวงอุตสาหกรรมได้เสนอ "ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแร่ พ.ศ. ...." สอดแทรกขึ้นมาอีกฉบับหนึ่งต่อคณะรัฐมนตรี และได้ขอถอน "ร่างพระราชบัญญัติแร่ (ฉบับที่ ...) พ.ศ. ...." ที่ได้เสนอไว้เมื่อเดือนตุลาคม 2551 ออกจากการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.แร่ (2 เมษายน 2552) คือ เสนอกฎหมายแร่ใหม่ทั้งฉบับ โดยให้ยกเลิก พ.ร.บ.แร่ 2510 (รวมทั้งฉบับแก้ไขเพิ่มเติม) และกฎหมายว่าด้วยพิกัดอัตราค่าภาคหลวงแร่ทุกฉบับ จึงทำให้คณะทำงานติดตามร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแร่ ประกอบด้วย ศูนย์ข้อมูลสิทธิมนุษยชนและสันติภาพอีสาน (ศสส.) โครงการนิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) เครือข่ายนักกฎหมายสิทธิมนุษยชน (HRLA) เครือข่ายชุมชนเพื่อการปฏิรูปสังคมและการเมือง (คปสม.) และโครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านทรัพยากรแร่ กลุ่มนิเวศวัฒนธรรมศึกษา ได้จัดทำความเห็นและทำหนังสือคัดค้านต่อร่าง พ.ร.บ.แร่ ฉบับดังกล่าว ถึงเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยให้ความเห็นต่อร่างกฎหมายดังกล่าวว่า เป็นร่างกฎหมายที่เพิ่มอำนาจให้รัฐควบคุมการจัดการทรัพยากรแร่ โดยนิยามว่าแร่เป็นของรัฐ ส่วนการบริหารการจัดการแร่ ก็เอื้อประโยชน์ให้ผู้ประกอบการสำรวจและทำเหมืองมากขึ้น โดยให้อำนาจการอนุญาตประทานบัตร รวมถึงวิธีการทำเหมือง-แต่งแร่ ไว้ที่อธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่โดยไม่ต้องศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพก่อนได้ และให้เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่มีอำนาจยกเว้นข้อห้ามต่างๆ ซึ่งเป็นการป้องกันและควบคุมของเสีย และผลกระทบที่จะเกิดจากกระบวนการทำเหมืองจนเกินขอบเขต

นอกจากนี้ยังสนับสนุนให้เกิดการทำเหมืองมากขึ้น โดยเฉพาะการเปิดทางให้มีการขุดหาแร่รายย่อยซึ่งสามารถหลีกเลี่ยงขั้นตอนการขอประทานบัตรและการทำ EIA ส่วนการทำเหมืองในเขตป่าสามารถทำได้ หากรัฐมนตรีอนุญาต อีกทั้งยังกำหนดให้เจ้าของที่ดินมีโทษปรับไม่เกิน 10,000 บาท (จากเดิม 1,000 บาท) หากไม่อำนวยความสะดวกในการสำรวจและรังวัดเขตประทานบัตร รวมถึงโทษปรับ 10,000 บาท หากทำลาย ดัดแปลง เคลื่อนย้าย ถอน หรือทำให้หลุดหลักหมายเขต

ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าว จึงละเลยต่อผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนมากยิ่งขึ้น และเป็นการบริหารจัดการแร่เน้นประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ทางเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยไม่มีมาตรการหรือบทลงโทษหน่วยงานรัฐและผู้ประกอบการในกรณีที่ก่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพกับประชาชน

แต่ผลสุดท้ายกระทรวงอุตสาหกรรมได้ทำหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 14 กันยายน 2553 เพื่อขอถอน "ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแร่ พ.ศ. ...." (2 เมษายน 2552) โดยให้เหตุผลว่าร่างกฎหมายดังกล่าวยังมีหลายขั้นตอนไม่สมบูรณ์ โดยเฉพาะหลักการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียยังไม่ชัดเจน และมีผลกระทบต่อสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนด จึงทำให้คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2553 อนุมัติให้กระทรวงอุตสาหกรรมถอนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ตามที่เสนอ

ปัจจุบันการบริหารจัดการทรัพยากรแร่ยังเป็นไปตามกรอบของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 และยังคงมีเสียงเรียกร้องของภาคประชาชนให้แก้ไข พ.ร.บ.แร่ 2510 อยู่อย่างต่อเนื่อง

 

อ่านซีรีย์ "แร่" ทรัพย์ในดิน สินใต้ถุนบ้าน ?

"แร่" ทรัพย์ในดิน สินใต้ถุนบ้าน ? (1)

"แร่" ทรัพย์ในดิน สินใต้ถุนบ้าน ? (2) มอง "แร่" ให้รอบด้าน

"แร่" ทรัพย์ในดิน สินใต้ถุนบ้าน? (3)สัมภาษณ์เลิศศักดิ์ : วิพากษ์ระบบสัมปทานเหมืองแร่

ประชาธรรม บน เฟสบุ๊ก

คลังข้อมูล

ไฟล์เอกสาร