การกระจายอำนาจที่ไม่เพียงพอ: บทเรียนจากปัญหาวิกฤติหมอกควันในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน

Tue, 03/20/2012 - 13:49 -- ประชาธรรม

ตลอดหลายเดือนมานี้หัวข้อหลักที่ถูกหยิบยกมาพูดถึงในหมู่เพื่อนฝูงที่พำนัก-ทำงานในจังหวัดภาคเหนือตอนบน หนีไม่พ้นเรื่องปัญหาหมอกควัน เพื่อนผมบางคนถึงกับแสดงออกด้วยการเปลี่ยนทั้งเสียงเรียกเข้าและเสียงรอสายโทรศัพท์เป็นเพลง "หมอกหรือควัน" ของเบิร์ด ธงไชย แมคอินไตย์ หลายคนแม้ไม่พูดบ่น แต่ก็สวมใส่หน้ากากป้องกันฝุ่นควันมาทำงาน

หมอกควันกลายเป็นปัญหาปกติของภาคเหนือที่เกิดขึ้นเป็นประจำทุกปีในช่วงอากาศแล้ง (อาจเริ่มขึ้นตั้งแต่เดือนพฤศจิกายนและมักมีปริมาณสูงสุดในเดือนมีนาคม) โดยเริ่มเข้าขั้นรุนแรงตั้งแต่ราวปี 2550 เป็นต้นมา ปีนี้เป็นที่น่าสังเกตว่าหมอกควันเริ่มปรากฏให้เห็นชัดเจนตั้งแต่ช่วงกลางเดือนมกราคม เรื่องนี้ไม่ต้องให้ใครมาบอก แต่ก็รู้สึกเองได้จากอาการเคืองตาและแสบจมูก ประกอบกับสภาพพื้นที่ส่วนใหญ่เป็นแบบป่าไม้ขุนเขา ทำให้มลพิษต่าง ๆ ถูกกักไว้และแผ่ปกคลุมไปทั่วเมือง คุณภาพอากาศแย่ลงมาก พบปริมาณผู้ป่วยโรคระบบทางเดินหายใจที่เข้ารักษาในโรงพยาบาลเพิ่มสูงขึ้นทุกปี โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่จังหวัดเชียงใหม่

คำถามพื้นฐานที่ยังไม่มีฝ่ายใดให้คำตอบได้แบบตรงไปตรงมา คือ ควันเกิดจากอะไร และมาจากที่ไหนกันแน่ แบ่งคำตอบได้เป็นสองกลุ่มใหญ่ๆ คือ กลุ่มหนึ่งเชื่อว่ามาจากไฟป่าตามธรรมชาติกับอีกกลุ่มเชื่อว่าเกิดจากน้ำมือมนุษย์ ซึ่งกรณีหลังนี้ก็มีสาเหตุหลากหลายแตกต่างกันไป เช่น เกิดจากความสะเพร่ามีคนชอบทิ้งก้นบุหรี่ลงข้างทาง, เผาขยะเผาใบไม้แห้งตามบ้านเรือน, เผาถางพื้นที่ทำเกษตร ไม่ว่าจะเป็นเกษตรเพื่อยังชีพของชาวเขา หรือเกษตรเชิงพาณิชย์ทั่วไป เช่น ทำสวนส้ม ไร่ข้าวโพด ขยายพื้นที่ปลูกยาง ฯลฯ เพราะทำได้ง่าย และมีต้นทุนต่ำ, มาจากการเผาขนานใหญ่ในประเทศเพื่อนบ้านตอนบน อย่างพม่า ลาว และจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งพม่าที่กำลังส่งเสริมให้ประชาชนเปิดพื้นที่ป่าเพื่อปลูกพืชน้ำมัน อย่างสบู่ดำ, บ้างก็คิดไปกันว่าหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องลงมือเผาเสียเองเพื่อให้ได้งบประมาณมา หรือกระทั่งถึงขนาดมีคนเชื่อว่าเป็นผลจากการที่ชาวบ้านเผาเพื่อหาผักหวานเห็ดถอบมาขายมากิน

ทว่างานวิจัยบางชิ้นก็พอช่วยทำให้มองเห็นอะไรขึ้น เช่นที่ทีมวิจัยเรื่องหมอกควัน สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์สุขภาพ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นำเสนอผลการวิจัยชี้ชัดปัญหาหมอกควันมาจากพื้นที่นอกเมือง และยังส่งผลกระทบต่อสุขภาพของคนนอกเมือง เสี่ยงต่อโรคมะเร็งเนื่องจากรับสารพิษในควันเยอะกว่าปกติ (ดูhttp://m.thairath.co.th/content/region/242613)

การวัดค่าปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็ก (PM10) และค่าคุณภาพอากาศ (AQI) เพิ่มสูงเกินกว่าค่ามาตรฐาน และเกณฑ์ปานกลางในแทบทุกพื้นที่ของทั้ง 8 จังหวัดตั้งแต่ราวกลางเดือนกุมภาพันธ์เป็นต้นมา จากข้อมูลของทางสำนักจัดการคุณภาพอากาศและเสียง กรมควบคุมมลพิษ พบค่าสูงสุดที่อำเภอแม่สายเป็นประจำ ชวนให้ยิ่งปักใจเชื่อว่าควันส่วนใหญ่ลอยมาจากประเทศพม่านี่เอง

ตารางแสดงพื้นที่ที่วัดค่า PM10 และค่า AQI ได้สูงที่สุดในแต่ละช่วงเวลา

และผลกระทบต่อสุขภาพโดยรวม

(เรียบเรียงจาก http://aqnis.pcd.go.th/taxonomy/term/61)

 

ปัญหาสำคัญคือรัฐบาลกลางตอบสนองต่อปัญหานี้ช้ามากๆ อาจเพราะช่วงนั้นกำลังอยู่ระหว่างการผลักดันร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ พระราชกำหนดเงินกู้บริหารจัดการน้ำหลายแสนล้าน และมาตรการเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความรุนแรงทางการเมือง ขณะที่ราชการส่วนภูมิภาคคือจังหวัดก็แทบจะไม่ให้ความสำคัญต่อปัญหานี้เลย มัวแต่รอให้รัฐบาลสั่งการลงมาก่อน

-ครั้งแรกที่คนระดับนำของรัฐบาลแสดงความกังวลต่อปัญหานี้ออกสื่อ คือเมื่อวันที่ 29 กุมภาพันธ์ โดยนายยงยุทธ วิชัยดิษฐ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้สั่งกำชับกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเร่งประสาน 8 จังหวัดภาคเหนือหามาตรการในการแก้วิกฤตหมอกควันและไฟป่าอย่างเร่งด่วน โดยที่ก่อนหน้านั้นหนึ่งวัน ศูนย์ปฏิบัติการฝนหลวงภาคเหนือตอนบนปรับแผนขึ้นบิน เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาอีกทาง

-1 มีนาคม กระทรวงมหาดไทยเรียกประชุมผู้ว่าราชการจังหวัดที่ประสบปัญหาวิกฤตหมอกควันผ่านระบบวิดีโอคอนเฟอร์เรนซ์ เพื่อบูรณาการความร่วมมือ ประสานแผน และเชื่อมโยงการปฏิบัติการแก้ไขปัญหาหมอกควันและไฟป่าในระดับพื้นที่

-3 มีนาคม น.พ.สุรวิทย์ คนสมบูรณ์ รมช.สาธารณสุข รายงานเรื่องนี้ในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี มอบให้รัฐมนตรีหลายคนรีบลงพื้นที่ไปแก้ปัญหา และให้ประสานไปยังประเทศพม่าและลาวเพื่อขอความร่วมมือให้ลดการเผา

-6 มีนาคม นายวรวัจน์ เอื้ออภิญญกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เรียกประชุมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่จังหวัดเชียงใหม่ ทั้งฝ่ายปกครอง การศึกษา อปท. ตำรวจ ทหาร และหน่วยงานสังกัดนายกรัฐมนตรี สั่งการให้บังคับใช้กฎหมายจริงจัง ต่อผู้ที่บุกรุกทำลายป่า และต่อผู้ที่เผาทั่วไป โดยทางกระทรวงวิทยาศาสตร์จะสนับสนุนรายงานภาพถ่ายทางดาวเทียม เพื่อให้แต่ละจังหวัดนำไปใช้ในการประเมินสถานการณ์ของตน ซึ่งในวันรุ่งขึ้น นายวรวัจน์ พร้อมด้วยหม่อมหลวงปนัดดา ดิศกุล ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ได้นำเดินรณรงค์ "หยุดเผาเพื่อลมหายใจ" ไปตามถนนท่าแพในตัวเมืองเชียงใหม่ และแจกหน้ากากอนามัยให้แก่ประชาชน

ข้างต้นคือลำดับเหตุการณ์สำคัญคร่าวๆ เกี่ยวกับบทบาทของรัฐบาลที่มีต่อปัญหานี้ ทำให้พอสรุปได้ว่ารัฐบาลปล่อยปัญหานี้จนล่วงเลยเข้าสู่เดือนที่สาม จึงเพิ่งจะหันมาให้ความสนใจดูแลอย่างเอาจริงเอาจัง

มาตรการของทางจังหวัดที่มาเร่งรัดดำเนินการ (ในวันที่ควันเต็มฟ้า) จึงหนีไม่พ้นการประสานให้ อปท.ต่างๆ นำรถน้ำที่มีอยู่ออกมาช่วยฉีดน้ำ จัดทำป้ายรณรงค์ติดตามข้างถนนชี้ให้เห็นถึงปัญหาอันเนื่องมาจากการเผา ข้อความเช่น "เผาป่าทำให้โลกร้อน" เป็นต้น (ทั้งๆ ที่ อปท.ส่วนใหญ่ได้ดำเนินการเช่นนี้มานานแล้ว) พูดจริงๆ มาตรการเหล่านี้ไม่ได้ช่วยให้เข้าไปแก้ที่รากเหง้าของปัญหาได้เลย นั่นคือการหยุดเผาเพื่อลดปริมาณควันพิษ หากแต่เป็นการบรรเทาพิษของควันลงเท่านั้น ผู้ว่าฯ บางจังหวัดที่ทำงานขยันขันแข็งในเรื่องอื่นบางเรื่อง เมื่อเผชิญหน้ากับปัญหาหมอกควันกลับนิ่งเฉยจนน่าผิดหวัง

สำหรับผม มีข้อเสนอแบ่งเป็นสองขั้นเพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควัน ขั้นแรกคือแนวทางระยะสั้น ที่เป็นปัญหาเฉพาะหน้า กับอีกขั้นที่เป็นแนวทางในระยะยาว

แนวทางขั้นต้น ได้แก่

(1) มีกฎหมายในเรื่องนี้อยู่มากพอ เช่น พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504, พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507, พ.ร.บ.สาธารณสุข พ.ศ.2535 รวมถึงข้อบัญญัติท้องถิ่น เช่น ประกาศเทศบาลนครเชียงใหม่เรื่องการควบคุมการเผาในที่โล่ง พ.ศ.2547 เพื่อดำเนินคดีกับผู้เผาขยะและกิ่งไม้ในเขตเมือง มีโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือนหรือปรับไม่เกิน 2,000 บาท (กรณีนี้แสดงให้เห็นว่าท้องถิ่นรู้และเข้าใจดีถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ของตนเองมานานแล้ว คือตั้งแต่หลายปีก่อนหน้าที่ปัญหาหมอกควันจะเข้าขั้นวิกฤติเสียอีก) แต่ด้วยข้อจำกัดหลายๆ ประการทำให้ขาดการบังคับใช้ เช่น งบประมาณ บุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือที่ทันสมัย หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องหันมาให้ความสำคัญต่อการนำกฎหมายมาบังคับใช้อย่างจริงจัง

(2) พยายามกระตุ้นให้ประชาชนในพื้นที่ต่างๆ รู้สึกถึงความเป็นพลเมืองที่ตื่นตัว ช่วยเป็นหูเป็นตาให้กับภาครัฐ หากพบเห็นการเผาหรือมีไฟไหม้ที่ใดต้องแจ้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เข้าไปดำเนินการดับไฟโดยเร็ว

(3) รูปแบบการรณรงค์ที่ผ่านมาไม่ได้ผล ลำพังป้าย สปอตวิทยุ เดินรณรงค์ ฯลฯ แบบที่นิยมทำกันตลอดหลายปีมานี้ คงพอสรุปได้ว่าไม่ได้ผล เนื่องจากไม่ตรงกลุ่มเป้าหมาย เมื่อเราพอทราบว่าควันมาจากการเผาในพื้นที่นอกเขตเมืองเป็นหลัก ดังนั้น การรณรงค์จึงต้องไปทุ่มเททำในพื้นที่ชนบท ภายใต้รูปแบบ-วิธีการที่ลงลึกให้มากที่สุด (4) ต้องริเริ่มคิดสร้างมาตรการส่งเสริม-บังคับเพื่อลดการเผาอย่างเป็นรูปธรรม เช่น เพื่อลดการเผาขยะการเผาใบไม้แห้งในครัวเรือน อปท.ต้องเป็นฝ่ายรับผิดชอบในการจัดเก็บนำไปทำลาย โดยที่อาจลดภาษีบำรุงท้องที่ หรือภาษีโรงเรือนและที่ดินให้กับประชาชนที่เข้าร่วมโครงการ เป็นต้น

ส่วนแนวทางในระยะยาวจะต้องเข้าไปแก้ที่โครงสร้างการปกครอง ต้องทำให้เกิดการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับสูง คือ กำหนดให้มีผู้บริหารสูงสุดระดับจังหวัดคนเดียวที่มาจากการเลือกตั้ง (ปัจจุบันมีทั้งผู้ว่าฯ และนายก อบจ.) ยกเลิกราชการบริหารส่วนภูมิภาคให้เหลือเพียงท้องถิ่น และให้ถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน บุคลากรจากส่วนกลางคืนมาอยู่ที่ท้องถิ่น (ทั้งระดับจังหวัด และระดับพื้นที่) อีกทั้งเรื่องเกี่ยวกับภาษีก็ต้องให้อยู่ในอำนาจของท้องถิ่นด้วย เพื่อให้ในที่สุดท้องถิ่นมีศักยภาพที่จะดูแลแก้ไขปัญหาต่างๆ ในพื้นที่ของตนได้เอง

ปัญหาหมอกควันเป็นตัวอย่างที่ดี ทั้งเรื่องความซ้ำซ้อน-แยกส่วนในการทำงาน มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมากมายกับปัญหานี้ และเป็นอำนาจในระดับส่วนกลางทั้งสิ้น ส่งผลให้การแก้ปัญหาไม่เป็นเอกภาพ ต่างฝ่ายต่างทำ

ยกตัวอย่างง่ายๆ เช่น ถ้าผู้ว่าฯ ต้องการใช้เฮลิคอปเตอร์ขึ้นบินสำรวจย่อมไม่สามารถทำได้ เพราะมีแค่บางหน่วยงานเท่านั้นที่มี ฮ.ใช้ ทางจังหวัดต้องทำหนังสือไปขออนุเคราะห์จากหน่วยงานอื่น ซึ่งผู้มีอำนาจตัดสินใจก็อยู่ที่ส่วนกลางอีก เช่น ตำรวจตระเวนชายแดน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ หรือกองทัพ เมื่อไม่ทราบต้นตอของปัญหาก็ยากที่จะแก้ได้ตรงจุด

หน่วยงานที่มีความเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาหมอกควันในระดับส่วนกลาง

 

ประสบการณ์ที่ผ่านมาสอนเราว่าการแก้ปัญหาโดยราชการส่วนภูมิภาคมีปัญหาหลายข้อ ไม่ว่าจะล่าช้า และคิดการณ์สั้น ถามว่าที่เป็นเช่นนี้เพราะอะไร คำตอบง่ายๆ คือ หนึ่ง ผู้ว่าฯ (รวมถึงหัวหน้าส่วนราชการอื่นในจังหวัด) มีที่มาจากทางไหน ท่านก็ย่อมต้องทำงานรับใช้ทางนั้นแข็งขันเป็นธรรมดา ซึ่งแน่นอนว่าทางนั้นไม่ใช่ประชาชนในพื้นที่ สอง การแต่งตั้งโยกย้ายผู้ว่าฯ (รวมถึงหัวหน้าส่วนราชการอื่นในจังหวัด) บ่อยครั้ง เฉลี่ยปีเศษต่อ 1 คน เช่นที่เชียงราย 10 ปีเปลี่ยนผู้ว่าฯ 10 คน (ดูตารางข้างท้าย) ส่งผลให้ผู้ว่าฯ ไม่สนใจทำงานแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เป็นปัญหาเฉพาะพื้นที่ในระยะยาว และแบบเอาจริงเอาจัง เพราะนั่นไม่เกี่ยวกับสถานะตำแหน่งของตน บทบาทโดดเด่นของผู้ว่าฯ จึงไม่ต่างจากพรีเซ็นเตอร์ที่เน้นไปปรากฏตัวในงานกิจกรรมต่างๆ แทน สาม ผู้ว่าฯ ส่วนใหญ่ไม่ได้เป็นคนท้องถิ่น จึงไม่มีความเข้าใจในพื้นที่ และขาดสำนึกความเป็นเจ้าของ ตัวอย่างเรื่องหนึ่งที่เคยมีคนเล่าให้ผมฟังคือ มีผู้ว่าฯ เชียงรายท่านหนึ่งไปตรวจราชการที่อำเภอแม่สาย และได้ถามกับแม่ค้าแถวนั้นว่าแม่สายติดกับประเทศลาวตรงไหน ทั้งที่อันที่จริงแม่สายติดเพียงพม่าประเทศเดียว

 

รายนามผู้ว่าราชการจังหวัดภาคเหนือตอนบนในรอบสิบปีที่ผ่านมา (พ.ศ.2545-ปัจจุบัน)

ข้อเสนอในระยะยาวของผมก็เป็นข้อเสนอเดียวกับที่หลายฝ่ายเรียกร้องมาก่อน ไล่ตั้งแต่นโยบายของหลายพรรคการเมืองที่จุดประเด็นเรื่องเลือกตั้งผู้ว่าฯ ตั้งแต่ช่วงที่มีเลือกตั้งราวปี 2536-2537 (หลังพฤษภาทมิฬ"35) มาจนถึงแถลงการณ์ว่าด้วยแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศที่เสนอให้ยุบราชการส่วนภูมิภาคในปี 2554 (หลังพฤษภาอำมหิต"53)

การผลักดันเรื่องนี้ในปัจจุบันไม่ได้อยู่ที่ฝ่ายการเมือง แต่มีกลุ่มองค์กรภาคประชาสังคมที่เคลื่อนไหวอยู่ในหลายๆ จังหวัด กรณีเชียงใหม่จัดการตนเองก็เข้ามาอยู่ในขั้นตอนของการรับฟังความคิดเห็นเพื่อยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารเชียงใหม่มหานครแล้ว แต่ถ้ายึดแนวทางนี้ต้องใช้เวลา และที่ผ่านมาไม่เคยมีใครทำได้สำเร็จมาก่อน (ไม่ว่าจะ พ.ร.บ.ป่าชุมชน หรือ พ.ร.บ.สุราพื้นบ้าน) ขณะที่หลายฝ่ายมองว่าน่าจะใช้โอกาสในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ บรรจุข้อเรียกร้องเหล่านี้ลงในรัฐธรรมนูญเสียเลย (ทำแบบเดียวกับที่กองทัพ ศาล อัยการ และองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ เคยทำ เมื่อคราวยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 50) คือใช้กฎหมายสูงสุดมาเป็นหลักประกันว่าการกระจายอำนาจในระดับสูงจะต้องเกิดขึ้นจริงๆ

ในการพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ คุณณัฐวุฒิ ไสยเกื้อ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้ตอบโต้ ส.ส.ฝ่ายค้าน และ ส.ว.บางส่วน ที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งยกเหตุผลว่ารัฐบาลควรไปแก้เรื่องปากท้องให้ได้ก่อนที่จะคิดแก้รัฐธรรมนูญว่า ทำไมถึงคิดว่ารัฐบาลจะทำอะไรหลายอย่างให้ออกมาดีพร้อมกันไม่ได้ หรือกรณีหมอกควันจะมีข้อยกเว้น เพราะเป็นเรื่องเล็กเกินไปสำหรับรัฐบาล รัฐบาลจึงทำได้ไม่ดีพอ

ประชาธรรม บน เฟสบุ๊ก

คลังข้อมูล

ไฟล์เอกสาร