Lost in Chiangkhong#2

Tue, 09/17/2013 - 16:19 -- ประชาธรรม

ด้วยอำเภอเชียงของมีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์อยู่ในจุดที่สามารถจะเชื่อมต่อเข้ากับจีนได้ง่าย โดยเฉพาะทางบก ทำให้มีโอกาสในด้านการค้าและการลงทุนสูงมาก ที่ผ่านมารัฐบาลได้จัดวางตำแหน่งทางยุทธศาสตร์และแนวทางการพัฒนาเมืองไว้ให้แก่ อ.เชียงของ โดยกำหนดให้เป็น "เมืองศูนย์กลางการเปลี่ยนถ่ายและกระจายสินค้าหลายรูปแบบ" (Logistic City) ยิ่งไปกว่านั้น เชียงของยังถูกจัดอยู่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนจังหวัดเชียงราย (ร่วมกับ อ.แม่สาย และ อ.เชียงแสน) ที่อาจมีขึ้นในอนาคตอีกด้วย

 

โครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลที่ทยอยเกิดขึ้นในพื้นที่ล้วนแล้วแต่เป็นไปเพื่อตอบโจทย์ข้างต้น ไม่ว่าจะเป็นศูนย์เปลี่ยนถ่ายรูปแบบการขนส่งสินค้า นิคมอุตสาหกรรม สถานีขนส่งผู้โดยสารระหว่างประเทศ รวมกระทั่งโครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ สายเด่นชัย-เชียงราย-เชียงของ แน่นอน การขยายตัวทางเศรษฐกิจย่อมส่งผลดีต่อการท่องเที่ยวไปด้วย โดยเฉพาะกับตลาดจีน และในอนาคตนักท่องเที่ยวจีนจะเพิ่มมากขึ้นอีก เนื่องจากปัจจัยอย่างน้อย 2 ข้อ คือ หนึ่ง ความสะดวกในการเดินทางจากการเปิดใช้สะพานข้ามแม่น้ำโขง (มีกำหนดจะเปิดใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 11 เดือนธันวาคมที่จะถึงนี้ (11/12/13)) และ สอง การยกเลิกการทำวีซ่าท่องเที่ยวระหว่างกันของจีนกับไทย (ขณะนี้ยังคงอยู่ในขั้นตอนของการเจรจา) ซึ่งในอีกด้านหนึ่งย่อมก่อให้เกิดปัญหากับคนที่อยู่อาศัยในพื้นที่อย่างยากหลีกเลี่ยงได้

 

อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ปัญหาอาชญากรรมที่ตามมา เพราะสถิติยังอยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างต่ำ คดีส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 70-80 เป็นคดียาเสพติด หากเจาะจงถึงจำนวนคดีอาชญากรรมเกี่ยวกับชีวิต ร่างกาย และเพศในรอบ 5 ปีมานี้ โดยเฉลี่ยอยู่ที่ปีละ 8.8 คดีต่อจำนวนประชากร 36,810 คน ขณะที่คดีประทุษร้ายต่อทรัพย์ที่อาจส่งผลกระทบต่อการท่องเที่ยวก็พบน้อยมาก ข้อมูลปีล่าสุดมีคดีทำนองนี้เพียง 8 คดีเท่านั้น โดยเรื่องที่ฝ่ายตำรวจหนักใจเป็นพิเศษจะเป็นกรณีที่ชาวเกาหลีเหนือจำนวนมากนิยมลักลอบเข้าเมืองโดยใช้เส้นทางทางด้านนี้มากกว่า

 

จากการศึกษาของผมเอง เกี่ยวกับความพร้อมของภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในการจัดบริการสาธารณะ เพื่อรองรับการท่องเที่ยวในเขตพื้นที่ อ.เชียงของ พบว่า ความเป็นอำเภอชายแดนที่มีแม่น้ำเป็นพรมแดนระหว่างประเทศนี่เองที่ทำให้มีหน่วยงานของรัฐส่วนกลางเข้ามาอยู่ในพื้นที่เป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องกับภารกิจด้านความมั่นคง ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานที่ดูแลปัญหาเส้นเขตแดน ลักลอบเข้าเมือง และสินค้าผิดกฎหมาย ส่งผลให้ภายใน อ.เชียงของ มีหน่วยงานบริหารรวมทั้งสิ้น 36 หน่วย เป็นหน่วยงานส่วนกลาง 15 หน่วย (ไม่นับรวมโรงเรียนของรัฐที่เปิดสอนในระดับมัธยมศึกษาตอนต้นลงไป) เช่น ด่านศุลกากรเชียงของ สำนักงานสรรพากรพื้นที่ สาขาเชียงของ หน่วยป้องกันรักษาป่าที่ ชร.8 (หาดไคร้) โรงเรียนเชียงของวิทยาคม ฯลฯ เป็นหน่วยงานส่วนภูมิภาค 8 หน่วย (ไม่นับรวมหน่วยงานระดับตำบลใน 7 ตำบล และระดับหมู่บ้านใน 103 หมู่บ้าน) เช่น สำนักงานประมงอำเภอเชียงของ สำนักงานพัฒนาชุมชนอำเภอเชียงของ เป็นต้น เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ 8 หน่วย เช่น การประปาส่วนภูมิภาค สาขาเวียงเชียงของ ที่ทำการไปรษณีย์เชียงของ และเป็นหน่วยงานส่วนท้องถิ่นอีก 8 หน่วย

 

ข้อสังเกตคือ ไม่มีหน่วยงานภาครัฐทั้งในระดับส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่รับผิดชอบภารกิจด้านการท่องเที่ยวโดยตรงเข้ามาตั้งอยู่ในพื้นที่ อ.เชียงของแต่อย่างใด ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานสังกัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา หรือการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (หรือ ททท.ที่ถือเป็นรัฐวิสาหกิจ) ทว่าหน่วยงานหลักเหล่านี้ถือได้ว่ามีบทบาทอย่างสูงในการนำเอางบประมาณมาลงในพื้นที่ เช่น ผ่านโครงการของสํานักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดเชียงราย เป็นต้น

 

ขณะที่หน่วยงานที่รับผิดชอบภารกิจด้านโครงสร้างพื้นฐานหลักที่จะเอื้อต่อการท่องเที่ยวได้ เช่นในด้านการคมนาคมขนส่งนั้น แทบทั้งหมดเป็นราชการบริหารส่วนกลาง และมักไม่มีที่ทำการสาขาอยู่ในพื้นที่ จึงเต็มไปด้วยข้อจำกัดในเชิงบริหารจัดการ เช่น ตอบสนองต่อปัญหาในพื้นที่หรือความต้องการของประชาชนล่าช้า ความซ้ำซ้อนและซ้อนทับทั้งในเชิงพื้นที่และอำนาจหน้าที่ ทำให้ขาดเอกภาพ ไม่มีการบูรณาการระหว่างหน่วยงาน ฯลฯ

 

จากการลงพื้นที่ทำให้ได้พบว่าโครงสร้างพื้นฐานที่เอื้อต่อการท่องเที่ยวตามแนวชายแดนหลายเรื่อง ได้แก่ ถนน ระบบขนส่งสาธารณะ สถานีขนส่งทางบกและทางน้ำ ยังไม่มีความพร้อมเท่าที่ควร เช่น ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 1129 (อ.เชียงแสน-อ.เชียงของ) ชำรุดเสียหายอย่างหนัก ถนนเข้าสู่แหล่งท่องเที่ยวในบางพื้นที่ยังเป็นถนนดิน (เช่น น้ำตกห้วยเม็ง) ระบบขนส่งสาธารณะเท่าที่มีไม่เพียงพอต่อการเชื่อมต่อระหว่างอำเภอข้างเคียง (โดยเฉพาะเชื่อมกับ อ.เชียงแสน) ไม่มีสถานีขนส่งทางบก (จุดจอดรับ-ส่งผู้โดยสารมักจอดหน้าสถานที่อันเป็นที่ตั้งของสำนักงานสาขาของผู้ให้บริการรายนั้น โดยเฉพาะบริเวณถนนแถวตลาด) และสถานีขนส่งทางน้ำบางแห่งยังขาดมาตรฐาน (หลายแห่งมีสภาพเป็นที่ทรายชายตลิ่ง) เป็นต้น

 

ตาราง: หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการสาธารณะด้านคมนาคมขนส่งในพื้นที่ อ.เชียงของ

 

หน่วยงาน

กฎหมายที่ให้อำนาจ

ส่วนกลาง

กรมทางหลวง

- พ.ร.บ.กำหนดค่าธรรมเนียมการใช้ยานยนตร์บนทางหลวงและสะพาน พ.ศ. 2497

- พ.ร.บ.ทางหลวง พ.ศ. 2535

กรมทางหลวงชนบท

- พ.ร.บ.ทางหลวง พ.ศ. 2535

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ

- พ.ร.บ.เพิ่มอำนาจตำรวจในการป้องกันและปราบปรามการกระทำผิดทางน้ำ พ.ศ. 2496

- พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ. 2522

กรมการขนส่งทางบก

- พ.ร.บ.การขนส่งทางบก พ.ศ. 2522

- พ.ร.บ.รถยนต์ พ.ศ. 2522

กรมเจ้าท่า

- พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทย  พ.ศ. 2456

- พ.ร.บ.เรือไทย พ.ศ. 2481

- พ.ร.บ.การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548

รัฐวิสาหกิจ

การท่าเรือแห่งประเทศไทย

- พ.ร.บ.การท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494

บริษัท ขนส่ง จำกัด

จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์

ส่วนท้องถิ่น

องค์การบริหารส่วนจังหวัด

- พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540

- พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

- พ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549

เทศบาล

- พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496

- พ.ร.บ.จัดระเบียบการจอดยานยนตร์ในเขตเทศบาลและสุขาภิบาล พ.ศ. 2503

- พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

- พ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549

องค์การบริหารส่วนตำบล

- พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537

- พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

- พ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549

 

 

หน่วยงานที่ปรากฏชื่อในตารางข้างต้นหมายถึงหน่วยงานทั้งหมดที่มีอำนาจในเขตพื้นที่ อ.เชียงของ หากเกี่ยวข้องกับภารกิจด้านการคมนาคมขนส่ง เห็นได้ชัดเจนว่ากฎหมายที่เกี่ยวข้องมีหลายฉบับ และแบ่งสรรอำนาจที่สลับซับซ้อน กล่าวคือ กฎหมายแต่ละฉบับจะมีเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมายต่างกันหลายหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นตำรวจทางหลวง ตำรวจจราจร อปท. กระทรวงคมนาคม กระทรวงมหาดไทย ซึ่งเจ้าหน้าที่ตามหน่วยงานต่างๆ เหล่านี้ บางหน่วยงานก็แต่งตั้งเจ้าพนักงานขึ้นมาเพื่อบังคับใช้กฎหมายเฉพาะของตน เช่น เจ้าหน้าที่เทศกิจ ผู้ตรวจการกรมขนส่ง เป็นต้น บางหน่วยงานก็บังคับใช้กฎหมายได้หลายฉบับ อาทิ เจ้าพนักงานตำรวจ ซึ่งมีอำนาจจับกุมผู้กระทำผิดกฎหมายที่มีโทษทางอาญาทุกฉบับ ยังมิพักเอ่ยถึงกฎหมายที่เกี่ยวเนื่องโดยอ้อมอีกหลายฉบับ ได้แก่ พรบ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 กับ พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ.2535

 

ที่ผ่านมา ถึงแม้จะมีการกระจายอำนาจผ่านการถ่ายโอนภารกิจหลายด้านให้แก่ท้องถิ่นแล้วก็ตาม โดยภาพรวม อปท.ยังขาดความพร้อมอยู่มาก โดยเฉพาะขาดแคลนงบประมาณ และบุคลากรที่เชี่ยวชาญ ประกอบกับอำนาจหน้าที่หลัก เช่น อำนาจในการตัดสินใจ ฯลฯ ยังคงอิงอยู่ที่ส่วนกลาง ตลอดทั้งติดขัดที่กฎหมายส่วนใหญ่ยังไม่ได้รับการปรับปรุง

 

ขณะที่เมื่อพิจารณาความพร้อมของ อปท. เป็นราย อปท. (กรณีศึกษาเทศบาลตำบลเวียงเชียงของ และเทศบาลตำบลเวียง) เห็นได้ชัดว่าแต่ละแห่งจะมีมากน้อยแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับพัฒนาการ และขนาดพื้นที่รับผิดชอบของ อปท.นั้นๆ หาใช่อยู่ที่จำนวนงบประมาณเสมอไป กล่าวคือ อปท.ที่ก่อตั้งมานาน (ยกฐานะมาจากสุขาภิบาล) ดูแลพื้นที่ขนาดเล็ก (เพียงแค่ไม่กี่ตารางกิโลเมตร) ตลอดจนความหนาแน่นของประชากรสูง อย่างเทศบาลตำบลเวียงเชียงของ ซึ่งมีงบประมาณราว 28 ล้านบาท (ตัวเลขไม่รวมเงินอุดหนุนคือ 17 ล้านบาท -- ข้อมูลปี 2554) ย่อมมีความพร้อมมากกว่า อปท.ที่เพิ่งจะได้รับการยกฐานะ (มาจาก อบต.) และมีพื้นที่ขนาดกว้างขวางให้ต้องรับผิดชอบ (เกินกว่าร้อยตารางกิโลเมตรขึ้นไป) เช่นเทศบาลตำบลเวียง ที่มีรายรับประมาณ 35 ล้านบาท (หากไม่รวมเงินอุดหนุนจะอยู่ที่ราว 19 ล้านบาท -- ข้อมูลปี 2554)  ผลงานของเทศบาลตำบลเวียงเชียงของด้านการท่องเที่ยวที่น่าสนใจ เช่น จัดทำเว็บไซต์แบบสองภาษา (ไทย-อังกฤษ) ให้ข้อมูลหัวข้อต่าง ๆ เกี่ยวกับการท่องเที่ยวค่อนข้างละเอียด ในจุดสำคัญจะมีสัญญาณอินเตอร์เน็ตของเทศบาลให้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย มีโครงการที่จะปรับปรุงต่อเติม "พิพิธภัณฑ์ปลาบึก" เป็นอาทิ

 

 

ปัญหารถบรรทุกวิ่งฝ่ากลางเมือง

 

การที่รถบรรทุกขนาดใหญ่ที่จะขึ้น-ลงแพขนานยนต์ข้ามเข้าไปรับ-ส่งสินค้าในลาวมักนิยมวิ่งผ่านย่านชุมชน โดยใช้ถนนสายกลาง (อยู่ในเขตเทศบาลตำบลเวียงเชียงของเป็นหลัก) ซึ่งก็คือทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 1020 เพื่อเข้า-ออกท่าเรือ ก่อให้เกิดปัญหาจราจรและความปลอดภัยขึ้นมา ท้องถิ่นพยายามที่จะแก้ไขปัญหาด้วยตนเอง โดยตั้งใจจะกำหนดห้ามมิให้รถบรรทุกวิ่งบนถนนเส้นนี้เป็นอันขาด แต่ก็ไม่มีอำนาจ เนื่องจากเป็นทางหลวงแผ่นดินซึ่งอยู่ในอำนาจของอธิบดีกรมทางหลวง ข้อสังเกตคือ ผู้บริหารท้องถิ่นจะมีอำนาจทำนองนี้ได้ก็ต่อเมื่อถนนเส้นนั้นเป็นทางหลวงท้องถิ่นที่อยู่ในความดูแลของตนเอง และได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วเท่านั้น นอกจากนี้ ฝ่ายตำรวจ โดยผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัดก็มีอำนาจที่จะออกประกาศห้ามรถบรรทุกวิ่งในถนนเส้นต่างๆ ได้อีกด้วย ในฐานะเจ้าพนักงานจราจรทางบกจังหวัด อำนาจในเรื่องนี้จึงมีความ "ซ้อนทับ" กันอยู่

ต่อมาหมวดการทางเชียงของ พยายามที่จะบรรเทาปัญหานี้ โดยออกมาตรการห้ามรถบรรทุกหกล้อขึ้นไปเข้ามาวิ่งบนถนนเส้นนี้ใน 2 ช่วงเวลาด้วยกัน ตั้งแต่เวลา 06.30-08.00 น. กับเวลา 15.00-17.00 น.ของทุกวัน ทว่าอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายให้จริงจังก็ไม่ได้อยู่ที่ท้องถิ่น กลับเป็นของหลายหน่วยงานระดับส่วนกลาง ไม่ว่าจะตำรวจท้องที่ ตำรวจทางหลวง (สำนักงานตำรวจแห่งชาติ) หรือกรมทางหลวง (กระทรวงคมนาคม)

 

 

 

 

 

 

ปัญหาโครงการปรับปรุงท่าเรือบั๊ค

 

ท่าเรือแห่งนี้ ใช้เป็นท่าเรือข้ามฟาก และท่าเทียบเรือแพขนานยนต์ (เป็นเขตรับผิดชอบของเทศบาลตำบลเวียง) ปัจจุบันมีฐานะเป็นจุดผ่านแดนถาวรระหว่างไทย-ลาว ซึ่งตามกฎหมายกระจายอำนาจได้ระบุให้กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวีขณะนั้น (ปัจจุบันกลับไปใช้ชื่อเดิมคือ "กรมเจ้าท่า") ถ่ายโอนภารกิจเกี่ยวกับสถานีขนส่งทางน้ำให้แก่ท้องถิ่น และเมื่อทางเทศบาลพยายามที่เข้าไปบริหารและดูแลรักษาท่าเรือบั๊คแห่งนี้ โดยจัดทำโครงการปรับปรุงท่าเทียบเรือสาธารณะขึ้นมา และได้ออกเทศบัญญัติในเรื่องดังกล่าวออกมารองรับเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ทว่าเมื่อจะดำเนินการโครงการจริงกลับมีข้อติดขัดมากมาย และยังไป "ทับซ้อน" กับอำนาจหน้าที่ของส่วนกลางหลายหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นกรมแผนที่ทหาร (กองบัญชาการทหารสูงสุด) กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย (กระทรวงการต่างประเทศ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมเจ้าท่า (กระทรวงคมนาคม) ไม่ว่าจะด้วยความที่เป็นแม่น้ำระหว่างประเทศ (เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของสองหน่วยงานแรก) หรือถือเป็นการปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ (เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานหลัง) ทำให้จำเป็นจักต้องได้รับอนุญาตก่อน ทว่าก็ไม่มีคำตอบที่ชัดเจนจากหน่วยงานใดลงมา ส่งผลให้โครงการหยุดชะงัก และไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้

 

สิ่งที่พบใช้สะท้อนปัญหาภาพรวมในเชิงโครงสร้างของประเทศนี้ที่ยังมีลักษณะของ "การรวมศูนย์อำนาจแบบแยกส่วน" (Fragmented Centralism) ได้เป็นอย่างดี ผลการศึกษาของผมก็ยังคงยืนยันเช่นเดิมว่า "ท้องถิ่นมีอำนาจจำกัด" รูปธรรมก็คือทั้งสองกรณีปัญหาข้างต้น แน่นอนว่า"การกระจายอำนาจ" เพื่อให้ท้องถิ่นมี "ความเป็นอิสระ" ยิ่งขึ้นในทุก ๆ มิติ น่าจะเป็นทางออกของปัญหาเหล่านี้ และปัญหาอื่นๆ ในระยะยาว

 

ท่าเรือบั๊ค

 

อ่าน Lost in Chiangkhong#1

 

ประชาธรรม บน เฟสบุ๊ก

คลังข้อมูล

ไฟล์เอกสาร