ดูบทเรียนต่างประเทศแก้น้ำผุด ย้อนมองไทย

น้ำผุดท่วมในพื้นที่ตำบลเมืองนะ อำเภอเชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่ส่งผลกระทบต่อชุมชมบริเวณดังกล่าวทั้งน้ำท่วมที่อยู่อาศัยทำให้ไม่สามารถอยู่อาศัยได้ เครื่องใช้ในบ้านเสียหาย และพื้นที่ทางการเกษตรเสียหายแบ่งเป็นพืชไร่ 87 แห่ง ไร่นา 45 แห่ง พืชสวน 56 ไร่ ซึ่งมีประชาชนเดือดร้อนกว่า 450 คนจาก 93 ครัวเรือน 

เมื่อสอบถามผู้อยู่อาศัยและแหล่งข่าวในพื้นที่เกี่ยวกับเงินเยียวยาให้กับผู้ที่ได้รับผลกระทบได้ข้อมูลว่าในพื้นที่เทศบาลตำบลเมืองนะ ได้รับการเยียวยาจากรัฐบาลที่ส่งเงินผ่านผู้ใหญ่บ้าน สำหรับผู้ที่น้ำท่วมเข้าที่อยู่อาศัยเป็นเงินจำนวน 9,000 บาท หรือตามการประเมินของผู้ใหญ่บ้าน แตกต่างกันตามหมู่บ้านในส่วนของแปลงเกษตรที่เสียหายหากเป็นแปลงเกษตรที่ขึ้นทะเบียนเกษตรกรแล้วก็สามารถรับเงินเยียวยาตามพืชผลที่อยู่ในโครงการเยียวยา เช่น มันสำปะหลังได้รับเงินเยียวยาไร่ละ 1,000 บาท กระนั้นพื้นที่เมืองนะกลับไม่ได้ถูกประกาศให้เป็นเหตุภัยพิบัติแห่งชาติจึงไม่ได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่มเติมจากภาครัฐ ผู้อยู่อาศัยในหมู่บ้านอรุโณทัยที่ไม่ประสงค์ออกนามกล่าวว่า นายอำเภอกล่าวว่าเหตุการณ์นี้ไม่ใช่ภัยพิบัติแต่เป็น “ปรากฏการณ์ธรรมชาติ” เท่านั้นจึงไม่จำเป็นต้องประกาศเป็นพื้นที่ภัยพิบัติ

เป็นธรรมดาเมื่อเกิดภัยธรรมชาติขึ้นรัฐบาลมีหน้าที่ต้องช่วยเหลือและเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบที่เกิดขึ้นกับชีวิตและทรัพย์สิน สำหรับระบบการเยียวยาและช่วยเหลือประชาชนอยู่ภายใต้กรอบของ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ที่ควบคุมด้านการจัดการและประสานงาน โดยมีแผนแม่บทในการจัดการภัยพิบัติและกำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง และกฎระเบียบของกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562 ที่ควบคุมด้านการจัดการและแจกจ่ายงบประมาณช่วยเหลือให้กับผู้ได้รับผลกระทบ นอกจากนี้ยังมีการชดเชยพืชผลทางการเกษตรอยู่ในโครงการของรัฐจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์  กระนั้นการชดเชยที่มาจากรัฐบาลต้องอาศัยการประกาศเขตพื้นที่ภัยพิบัติโดยคณะกรรมการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติจังหวัด (ก.ช.ภ.จ.) และผู้ว่าราชการจังหวัดจึงสามารถใช้งบประมาณเยียวยาตามกฎหมายได้

ดูแผนแม่บทสหราชอาณาจักร : จัดการน้ำผุดอย่างไร

จากสภาวการณ์ข้างต้นอาจมองได้ว่าอำนาจการจัดการภัยพิบัติยังอยู่ที่การบริหารราชการส่วนกลาง ต้องเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดและคณะกรรมการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติจังหวัด (ก.ช.ภ.จ.) ที่สามารถประกาศเขตภัยพิบัติได้ทำให้เมื่อเกิดภัยพิบัติในพื้นที่เล็กลงไปเช่นระดับตำบลหรือเทศบาล ต้องรอการตัดสินใจจากส่วนกลางเพื่อรอรับการเยียวยาที่เป็นรูปธรรมและครอบคลุม จึงอาจล่าช้าและไม่ทั่วถึงผู้ประสบภัย นอกจากนี้ในตัวกฎหมายยังไม่กล่าวถึงประชาชน ชุมชนและผู้ได้รับผลกระทบในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย แต่เป็นเพียงผู้รอรับความช่วยเหลือเท่านั้น

เหตุการณ์น้ำผุดท่วมไม่ใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศไทยเท่านั้นแต่ยังเกิดขึ้นทั่วโลกทั้งในเอเชียกลาง ยุโรป แลสหรัฐอเมริกา รูปแบบการจัดภัยพิบัติที่มาจากน้ำผุดจากประเทศอื่นอาจเป็นแนวทางให้ประเทศไทยใช้การการจัดการปัญหาน้ำผุดท่วมต่อไป ในบทความนี้จะนำเสนอการจัดการอุทกภัยของประเทศสหราชอาณาจักร ซึ่งมีความน่าสนใจเนื่องจากมีประวัติศาสตร์ที่เผชิญกับอุทกภัยหลายรูปแบบมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน และยังมีกฎหมายประกอบการปฏิบัตินโยบายที่น่าสนใจ

กฎหมายชัดเจนอธิบายรูปแบบของน้ำท่วมจนถึงต้นตอ

กฎหมายจัดการอุทกภัยของสหราชอาณาจักรคือ พ.ร.บ.อุทกภัยและจัดการน้ำ พ.ศ. 2553 (Flood and Water Management Act, 2010)

กฎหมายนี้มีที่มาจากน้ำท่วมครั้งใหญ่ในสหราชอาณาจักรในปี 2007 ที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนกว่า 6.5 พันล้านปอนด์หรือประมาณ 4 ล้านล้านบาทในอัตราแลกเปลี่ยนขณะนั้น นำไปสู่การทำการประเมินพิตต์ อธิบายด้วยคืออะไร (Pitt Review) ที่เปิดเผยข้อผิดพลาดใหญ่ในการเตรียมความพร้อมและตอบสนองต่อน้ำท่วมตามด้วยข้อเสนอแนะเพื่อพัฒนาการพยากรณ์น้ำท่วม การวางแผนในช่วงภัยพิบัติและยุทธศาสตร์การระบายน้ำในชุมชนเมือง

ความแตกต่างที่สำคัญของกฎหมายของสหราชอาณาจักรและไทยที่เห็นได้ชัดคือความชัดเจนในนิยามความหมายและการให้ความสำคัญกับปัญหาน้ำท่วม กล่าวคือกฎหมายของสหราชอาณาจักรแยกอุทกภัยและการจัดการน้ำออกมาอย่างชัดเจนไม่รวมกับภัยพิบัติอื่น ๆ ในด้านนิยามและความหมายยังระบุนิยามและสาเหตุของน้ำท่วมไว้อย่างชัดเจนในหมวด 1 เกี่ยวกับแนวคิดและนิยาม มาตรา 1 ข้อ 1 ที่อธิบายถึงน้ำท่วมรวมสาเหตุที่มาจากน้ำผุดด้วย  โดยระบุไว้ดังนี้  “น้ำท่วมรวมถึงกรณีใดก็ตามที่แผ่นดินที่ปกติไม่ถูกครอบคลุมด้วยน้ำถูกครอบคลุมด้วยน้ำ” ซึ่งมาตรา 1 ข้อ 2 ระบุว่า “ซึ่งนับรวมทุกกรณีตามข้อ 1 หากน้ำท่วมเกิดจาก 1. ฝนตกหนัก 2. น้ำท่วมจากแม่น้ำหรือล้นตลิ่ง 3. น้ำท่วมจากเขื่อนหรือเขื่อนรั่ว 4.คลื่นน้ำ และ 5. น้ำผุดท่วมหรืออื่น ๆ (รวมถึงเกิดจากการร่วมกันของปัจจัยข้างต้น)” ดังนั้นหากเกิดน้ำผุดท่วมในสหราชอาณาจักรจะถูกนับเป็นอุทกภัยทุกกรณี

นอกจากนี้การมีส่วนร่วมและการกระจายอำนาจก็มีความแตกต่างที่ชัดเจนจากประเทศไทย จากบทเรียนน้ำท่วมปี 2007 ที่มีการเตรียมความพร้อมและตอบสนองไม่เพียงพอจึงทำให้เกิดกระจายอำนาจด้วยการตั้งสภาท้องถิ่นเป็นหน่วยจัดการน้ำท่วมโดยท้องถิ่น (Lead Local Flood Authorities:LLFAs) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมจากทั้งน้ำบนพื้นผิวดินและน้ำผุดท่วม กฎหมายยังให้อำนาจสภาท้องถิ่นในการออกแบบ พัฒนาและปฏิบัติแผนยุทธศาสตร์จัดการความเสี่ยงน้ำท่วมท้องถิ่น (Local Flood Risk Management Strategy) ของตนเอง ซึ่งหน่วยจัดการน้ำท่วมโดยท้องถิ่นต้องปรึกษา 1. หน่วยงานท้องถิ่นที่อาจได้รับผลกระทบจากแผน 2. สาธารณะ เพื่อออกแบบแผนดังกล่าวตามมาตรา 9 ข้อ 6 ของกฎหมายฉบับนี้ แสดงให้เห็นถึงการให้อำนาจท้องถิ่นในการจัดการภัยพิบัติ และพูดถึงการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียรวมถึงประชาชน แตกต่างจาก พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ของประเทศไทยที่ระบุให้คณะกรรมการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติจังหวัด (ก.ช.ภ.จ.) ออกแบบแผนภัยพิบัติท้องถิ่นแแต่กลับไม่ระบุถึงการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียให้ชัดเจน

กฎหมายของสหราชอาณาจักรยังระบุถึงการวิจัยและพัฒนาเพื่อต่อยอดนโยบายและการบริหารจัดการเอาไว้โดยให้หน่วยจัดการน้ำท่วมโดยท้องถิ่นทำการศึกษาเกี่ยวกับความเหมาะสมและความจำเป็นของอำนาจการจัดการความเสี่ยงน้ำท่วม หรือการปฏิบัติที่เกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมแล้วตีพิมพ์ผลการศึกษาเพื่อเผยแพร่ รวมถึงแจ้งกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการความเสี่ยงอื่น ๆ ตามมาตรา 19 นอกจากนี้กฎหมายยังระบุถึงการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างละเอียดโดยกำหนดให้แต่ละหน่วยงานต้องร่วมมือกันเพื่อจัดการความเสี่ยงน้ำท่วม อีกทั้งยังให้หน่วยงานต้องแลกเปลี่ยนข้อมูลกันตามมาตรา 13 ข้อ 1 และ ข้อ 2

การกระจายข้อมูลอย่างเสรี 

นอกจากนี้สหราชอาณาจักรจะบังคับใช้กฎหมายเพื่อบริหารจัดการอุทกภัย และบริหารจัดการน้ำอย่างเป็นรูปธรรม การบริหารข้อมูลสาธารณะขององค์กรวิจัยทางธรณีวิทยาของสหราชอาณาจักร (British Geological Survey หรือชื่อย่อ BGS) นับเป็นอีกหนึ่งหน่วยงานของรัฐบาลอังกฤษที่สามารถทำหน้าที่สนับสนุนข้อมูลทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับธรณีวิทยาเพื่อช่วยสังคมให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ  เพื่อให้ภาคประชน และภาคประชาสังคมสามารถเข้าถึงองค์ความรู้จัดการภัยทางธรรมชาติได้อย่างเสรี

ทั้งนี้องค์กรวิจัยทางธรณีวิทยาของสหราชอาณาจักร มีภารกิจหลักในการศึกษาวิจัยและให้คำปรึกษาด้านธรณีวิทยาแก่รัฐบาล สาธารณะ และภาคอุตสาหกรรม รวมถึงการพัฒนาแผนที่และฐานข้อมูลทางธรณีวิทยา การบริการชุดข้อมูลสาธารณะเกี่ยวกับน้ำผุดท่วมในหลากหลายมิติ ตั้งแต่การทำความเข้าใจความรู้พื้นฐานถึงกระบวนการเกิดน้ำผุด และผลกระทบต่อน้ำผุดท่วม ส่งผลให้ข้อเสนอทางนโยบายเหล่านี้ บ่อยครั้งถูกนำไปใช้โดยหน่วยงานท้องถิ่น และนักพัฒนาในการประเมินความเสี่ยงและวางแผนการป้องกันน้ำท่วมในระยะยาวได้อย่างแท้จริง 

แนวทางแบบเยอรมัน : กระจายอำนาจเต็มรูปแบบและกลับคืนสู่ธรรมชาติ

ประเทศเยอรมนีก็เป็นอีกประเทศหนึ่งที่ประสบกับอุทกภัยบ่อยครั้งมาแต่อดีตกาล แต่อุทกภัยเกิดถี่มากขึ้นตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา เยอรมนีประสบอุทกภัยมาแล้ว 8 ครั้งซึ่งล้วนมีความรุนแรงมากโดยเฉพาะน้ำท่วมยุโรปในปี 2002 และ 2013 จากงานวิจัย Extent, perception and mitigation of damage due to high groundwater levels in the city of Dresden, Germany ที่ศึกษาเรื่องความรุนแรง ความรับรู้ และการบรรเทาผลกระทบของระดับน้ำใต้ดินในเมืองเดรสเดนประเทศเยอรมันระบุว่า 16% ของน้ำท่วมในเมืองเดรสเดน (Dresden)คือน้ำผุดท่วม ซึ่งน้ำผุดท่วมยังเกิดในรัฐอื่นเช่นรัฐบาวาเรีย (Bavaria) รัฐแซ็กโซนี-แอนฮอล์ต (Saxony-Anhalt) 

แม้ว่ากฎหมายของเยอรมนีไม่ได้ระบุถึงน้ำผุดท่วมอย่างชัดเจนแบบสหราชอาณาจักรแต่ประสบการณ์จากน้ำท่วมหลายครั้งนำไปสู่การสร้างยุทธศาสตร์น้ำแห่งชาติ (National Water Strategy) ซึ่งมี 78 มาตรการที่ปฏิบัติทีละขั้นจนถึงปี 2030 โดยยุทธศาสตร์นี้เน้นด้านการป้องกันการขาดแคลนน้ำ จัดการการใช้ที่ดินในชนบทและเมืองให้เข้ากับแหล่งน้ำต่าง ๆ พัฒนาสาธารณูปโภคเกี่ยวกับน้ำให้สามารถรับมือกับสภาวะสภาพอากาศเปลี่ยนแปลง ภัยพิบัติ ส่งเสริมการบริหารจัดการให้เข้มแข็ง พัฒนาการแลกเปลี่ยนของข้อมูล ปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย เมื่อประกอบกับการกระจายอำนาจที่เข้มข้นแบบสหพันธรัฐของเยอรมันแล้ว ท้องถิ่นจึงมีอำนาจบริหารจัดการสูงและสามารถออกแบบวิธีจัดการกับน้ำตามแต่ละท้องถิ่น

ใช้ทางน้ำเดิมตามธรรมชาติและจัดระเบียบพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง

รัฐแซ็กโซนี (Saxony) ซึ่งได้รับกระทบจากน้ำผุดท่วมทุกปี เมืองไลป์ซิก (Leipzig) อันเป็นเมืองใหญ่ที่สุดในรัฐและเมืองสคิวดิตส์ (Schkeuditz) ร่วมมือกับมหาวิทยาลัยไลป์ซิก (University of Leipzig) และสหภาพอนุรักษ์ธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ (The Nature And Biodiversity Conservation Union) ซึ่งเป็นองค์กรเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมที่เก่าแก่ที่สุดของเยอรมัน กำลังฟื้นฟูที่ราบน้ำท่วมถึงและแม่น้ำที่เคยแห้งไปแล้วเนื่องจากพื้นที่เหล่านี้ถูกพัฒนาตามการเติบโตทางอุตสาหกรรมและชุมชนจนไม่สามารถทำรองรับหน้าที่ในระบบนิเวศเดิมได้

ในเยอรมนีพื้นที่ 2 ใน 3 ของที่ราบน้ำท่วมถึงตามแม่น้ำสายหลัก 79 สายน้ำไม่ได้ทำหน้าที่การกักเก็บน้ำตามธรรมชาติอีกต่อไป เนื่องจากมีการทำทำนบกั้นน้ำเพื่อกันพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงจากน้ำท่วม ซึ่ง 1 ใน 3 ของพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงกลายเป็นบ้านและทุ่ง ซึ่งพื้นที่เหล่านี้จะสามารถกักเก็บน้ำได้ในฤดูแล้งและช่วยรองรับน้ำในหน้าน้ำหลากรวมถึงน้ำผุดท่วมอีกด้วย เมื่อไม่มีที่ราบน้ำท่วมถึงและป่าที่ราบน้ำท่วมถึงทำให้ความรุนแรงของน้ำท่วมนั้นเพิ่มสูงขึ้น จึงเกิดการฟื้นฟูแม่น้ำและพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงให้มีการทำงานทางชีวภาพแบบเดิมซึ่งสามารถรองรับน้ำในช่วงน้ำหลากได้มากขึ้น 

ทีมงานที่ประกอบด้วยหน่วยงานรัฐ ภาคประชาสังคมและนักวิทยาศาสตร์ข้างต้นได้ฟื้นฟูแม่น้ำเดิมตามธรรมชาติมาตั้งแต่ปี 2019 ซึ่งทำโครงการระยะแรกเสร็จสิ้นแล้ว คือ การฟื้นฟูแม่น้ำเดิมและขยายทุ่งน้ำท่วมออกไปไกลจากขอบของป่าอีกทั้งสร้างทางให้น้ำสามารถไหลเข้าสู่ป่าได้เมื่อเกิดน้ำท่วม โครงการระยะแรกประสบความสำเร็จเป็นอย่างดีจึงวางแผนฟื้นฟูทางน้ำอย่างต่อเนื่องไปเป็นระยะเวลาอีก 30 ปี 

กระนั้นการฟื้นฟูแม่น้ำก็เป็นกระบวนการที่เสียเวลา งบประมาณ และการเจรจา เนื่องจากต้องเวรคืนพื้นที่บางส่วนและจ่ายค่าชดเชยให้กับผู้อยู่อาศัยและเกษตรกรในพื้นที่ซึ่งอาจเสียแปลงการเกษตรไป และสร้างสาธารณูปโภคเพิ่มเติมเช่นสะพานและทางสัญจรเพื่อข้ามแม่น้ำสายใหม่ โครงการนี้ใช้งบประมาณทั้งสิ้น 6.5 ล้านยูโร แม้ว่าเป็นโครงการมีราคาแพงแต่เมื่อเทียบกับค่าเสียหายเมื่อเกิดน้ำท่วมแล้วก็คุ้มค่า เนื่องจากมีงานวิจัยโดยสหภาพยุโรปว่าเมื่อจบศตวรรษนี้ค่าเสียหายจากน้ำท่วมอาจสูงถึง 93 พันล้านยูโร

น้ำผุดท่วม ประเทศไทยเอายังไงต่อ?

แม้ว่าปัญหาน้ำผุดท่วมใน ต.เมืองนะ อ.เชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่ อาจไม่ได้กระทบพื้นที่เป็นวงกว้างแต่กินระยะเวลานานทำให้เกิดความเดือดร้อนมากขึ้น ภัยพิบัติครั้งนี้ชี้ให้เห็นถึงปัญหาเชิงระบบของการจัดการน้ำและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ในแผนแม่บทการบริหารจัดการน้ำ 20 ปี

ไม่มีการกล่าวถึงน้ำผุดท่วม มีแต่การระบุน้ำท่วมคือน้ำที่ท่วมจากแม่น้ำหรือจากน้ำป่าเท่านั้น จึงเน้นเรื่องการจัดการแม่น้ำและที่ราบน้ำท่วมถึงเท่านั้น ในส่วนของกฎหมายมีการรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ระดับจังหวัดอย่างชัดเจนทำให้งบประมาณช่วยเหลือจากรัฐต้องรอการประกาศเขตภัยพิบัติเท่านั้น

เป็นไปได้หรือไม่หากประเทศไทยจะมองภัยพิบัติอย่างครอบคลุมและหาทางจัดการเพื่อลดความเสียหายหรือป้องกันภัยพิบัติที่สร้างความเสียหายเฉลี่ยปีละ 4.8 พันล้านบาท กระทบคนเฉลี่ยกว่า 4.5 ล้านคน โดยการมีชุมชนส่วนร่วมในการจัดการภัยพิบัติ การแก้กรอบกฎหมายรวมถึงแนวคิดกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้นเพื่อให้การจัดการภัยพิบัติรวดเร็วและทั่วถึง หรืออาจเป็นการวางแผนเพื่อรับมือกับสภาพการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สุดขั้วในปัจจุบัน รูปแบบการจัดการน้ำและภัยพิบัติในต่างประเทศข้างต้นอาจเป็นแนวทางให้ประเทศไทยเลือกรับปรับใช้เพื่อพัฒนาและอุดช่องว่างทางนโยบายและกฎหมายในปัจจุบัน.

ข้อมูลอ้างอิง

Pitt Review Deep Dive: Impact, Legacy, and Gaps

Groundwater flooding FAQs

Reviving Germany’s river landscapes

แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ๒๐ ปี (พ.ศ.๒๕๖๑–๒๕๘๐)

ปณิธ ปวรางกูร

ปณิธ ปวรางกูร

This author does not have any more posts.